참모총장 그리고 작전지휘권

군 상부지휘구조 개편안의 핵심 쟁점에는 참모총장에게 작전지휘권을 ‘주느냐 마느냐’ 하는 문제가 있다. 국방부의 “작전지휘권을 줘야 한다”는 주장과 반대 측의 “줘서는 안 된다”는 주장이 맞서 있으며 일부에서 “참모총장이 작전지휘권이 없다니 말이 되느냐”고 국방부 편을 드는 등 논쟁이 지속되고 있다. 이에 필자는 전문가의 입장에서 진실을 알아보고자 한다.

우리나라 각군 참모총장은 작전지휘권을 가진 적이 없다.

 1950년 7월 14일 이후 UN군 사령관이 한국군을 작전통제했고, 1978년 한미연합군사령부가 창설된 후에는 한미연합군사령관이 작전통제했으며, 1994년 평시작통권이 한국군으로 넘어온 후에는 합참의장이 작전지휘를 하고 있다. 다시 말해 1950년 7월 14일 이후 참모총장은 정규전 작전지휘권을 보유한 적이 없다. 대간첩작전도 대간첩대책본부장인 합참의장이 작전지휘를 했다. 이는 ‘참모총장에게 작전지휘권이 없는 것’ 도 ‘말이 됨‘ 은 물론 ‘잘못된 것이 아님’ 을 입증한다.

미국 등 서방 선진국 참모총장도 전시 작전지휘권이 없다.

국방부는 우리나라 참모총장들만 예외적으로 작전지휘권이 없는 것처럼 말하고 있으나 사실이 아니다. 미국은 10개의 전투사령부를 국방부 장관이 지휘(장관의 명의로 합참의장이 대행)하고 각군 참모총장은 전·평시 공히 작전지휘권이 없다. 영국, 프랑스, 독일, 이태리, 스페인 등의 참모총장들은 평시에는 부분적인 작전지휘권만 가지고 있다가 전시가 되면 작전지휘권이 없다

각국 참모총장의 작전지휘권 보유 실태

미국 : 전·평시-작전지휘권 없음

영국 : 전시-작전지휘권 없음(합참의장이 모든 부대를 작전지휘)

평시-합참의장 지휘 부대를 제외한 부대만 작전지휘 (합참의장 지휘 부대 : 기계화사단, 혼성비행단, 해상기동부대, 해외원정군)

프랑스, 이태리, 스페인 : 전시-작전지휘권 없음(합참의장이 모든 부대를 작전지휘) 평시-해외주둔군을 제외한 부대를 작전지휘(해외주둔군은 합참의장이 지휘)

독일 : 전시-작전지휘권 없음(NATO 사령관이 작전지휘)

평시-참모총장이 작전지휘

유럽 국가들은 인접국과 군사충돌이 발생할 가능성은 거의 없으므로 평시 참모총장의 작전지휘권은 별 의미가 없다. 우리나라는 휴전(休戰) 상태에 있는바 120만에 육박하는 대군을 보유한 북괴와 직접 대치해 있으며, 북괴의 도발위협에 항시 노출되어 있고, 북괴의 소규모 도발이 언제든 국지전 내지 전면전으로 전환될 수 있으므로 평시와 전시로 구분하여 작전지휘권을 단계화하거나 이원화할 수 없다. 전·평시 구분 없이 작전지휘의 연속성을 보장해야 하므로 전·평시 공히 합참의장이 작전지휘를 해야 한다.

군정(軍政)과 군령(軍令)의 분리 이원화는 세계적 추세이다.

군정과 군령으로 구분하는 것은 군무(軍務)를 정책적·전략적 차원에서 구분하는 것으로 국방부, 합참, 각군 본부에 해당되는 것이지 예하 전투사령부에 해당되는 용어가 아니다. 앞에서 논한바와 같이 지·해·공 작전의 통합성(합동성)과 효율성 그리고 원활한 전쟁지원을 보장하기 위해 합참의장에게는 작전지휘를, 참모총장에게는 전쟁지원을 담당하게 한 것이다. 국방부는 이와 같은 ‘분리 이원화’ 가 우리만이 채택하고 있는 잘못된 제도인양 호도하고 있으나 미국을 비롯한 서방 선진국은 물론 통합군제를 채택하고 있는 이스라엘, 중국, 북괴도 ‘분리 이원화’ 하고 있다. 이는 ‘분리 이원화’ 가 전쟁승리를 위해 더욱 효율적이기 때문이다.

각국의 군정 군령 분리 이원화 실태

미국·영국·프랑스 등 선진국 : 군령-합참의장, 군정-각군 참모총장으로 분리 이원화

이스라엘 : 군령-총참모장, 군정-국방본부장(사무차관) 으로 분리 이원화

중국 : 군령-총참모장, 군정-국방부 총후군부, 총병기부로 분리 이원화

북괴 : 군령-총참모장, 군정-인민무력부 후방총국으로 분리 이원화

참모총장에게 작전지휘권을 부여하지 않는 것은 전승을 위한 불가피한 선택이다.

참모총장에게 작전지휘권을 부여하지 않는 이유는 첫째, 참모총장이 전구작전 지휘권을 보유하면 합참의장과 중복되어 지휘 혼란과 작전 효율성 저하 등 심각한 문제를 야기한다. 둘째, 육·해·공군의 작전을 통합하려면 합참의장이 지휘해야지 어느 특정 군 참모총장이 지휘할 수 없다. 셋째, 전시 업무량의 과다로 참모총장이 작전지휘와 전쟁지원을 동시 수행할 수 없다. 넷째, 군사력 건설(養兵)은 작전(用兵)에 우선하는 것이며, 원활한 전쟁지원이 없이는 전쟁수행이 불가능하고, 작전지휘는 합참의장이나 야전군 급 작전사령관이 참모총장을 대신할 수 있으나 전쟁지원은 참모총장이 아니고는 다른 사람이 대신할 수 없다. 이와 같은 이유로 참모총장은 전쟁지원에 전념하도록 작전지휘권을 부여하지 않는 것이 순리이며 세계적 추세이다.

참모총장의 작전지휘보다 야전군 급 작전사령부의 존속이 더 절실하다.

 시시각각 변하는 전투작전을 지휘하려면 공간적으로나 감각적으로나 전장에 근접해 있어야 한다. 참모총장은 공간적으로 너무 멀리 있고 전투현장의 감각을 적시에 가질 수 없으며 예하부대 지휘관의 인식 속에 자리한 참모총장은 너무 높고 너무 어려운 존재이다. 군사용어로는 지휘거리가 너무 멀다고 표현한다. 또한 참모총장이 관리하기에는 공간이 너무 넓고 부대가 너무 많다. 개편안에서는 육군참모총장이 10~12개 군단을 지휘해야 한다. 이는 현실적으로 매우 어려운 일이다. 그러므로 전선(戰線)에 보다 근접한 위치에서 작전지역과 부대를 분담하여 전장을 관리하고 전투작전을 지휘하는 2개 야전군 사령부를 유지해왔다. 그래야 참모총장이든 합참의장이든 지상군은 2개 야전군을 지휘하면 지휘 부담이 줄어 작전을 보다 효과적으로 실시할 수 있다. 육군의 야전군사령부와 해·공군의 작전사령부는 전쟁수행은 물론 전장관리 면에서 필수적인 부대이다. 그럼에도 불구하고 야전군사령부와 해·공군의 작전사령부를 없애고 참모총장이 전 지역 모든 전투부대를 직접 지휘한다는 것은 불가능한 일이다. 참모총장이 지휘해야 할 비전투(지원)부대도 많다. 현재의 지휘단계는 합참의장→야전군사령관(해·공군 작전사령관)→군단장으로 3단계이나 참모총장에게 작전지휘권이 부여되면 합참의장→참모총장→야전군사령관(해·공군 작전사령관)→군단장으로 4개 단계로 늘어 작전반응시간이 지연되고, 합참의장과 참모총장이 동일한 전구작전을 중복 지휘함으로써(지휘통일원칙 위배) 심각한 문제가 야기될 수 있다. 이런 반대 논리에 부닥치자 야전군사령부를 없애고 그 기능을 각군본부에 흡수 통합하겠다는 것이 국방부 개편안이다. 참모총장에게 작전지휘권을 주기위해 야전군사령부를 없앤다는 것은 언어도단이며 이것이야말로 바로 ‘탁상공론’ 이다. 야전군사령부 해체 후 원거리에 이격된 작전지휘본부와 계룡대를 참모총장이 전시에 왔다 갔다 하며 지휘한다는 것은 불가능하다고 지적하자 이번에는 합참차장과 각군 참모차장을 두 명씩 두어 작전지휘본부장과 작전지원본부장으로 운영하겠다는 것도 역시 ‘탁상공론’에 임기응변(臨機應變)식 꿰맞추기에 지나지 않는다. 국방장관은 우리 군이 “머리가 크고 다리가 약한 군대”라고 폄하했다. 육군의 야전군사령부와 해·공군의 작전사령부를 각군본부로 통합하고 참모차장을 둘씩 두는 것은 ‘허리를 잘라 머리를 키우는 것’ 아닌가? 우리나라 군 규모이상의 군을 가진 모든 나라(북괴 포함)는 야전군 급 전투사령부를 보유하고 있다. 북괴는 20개 군단에 96개 사단 및 여단을 보유하고 있으며 전방에 배치된 4개 군단은 전시에 후속 군단 예하의 사단과 여단을 전방군단에 배속하여 우리의 야전군을 능가하는 전력으로 증강한다. 우리는 북괴의 전방 군단을 ‘군단’ 이라고 부르고 있지만 북괴는 ‘집단군’ 이라고 부르는 것에서도 알 수 있다. 전방지역의 2개 야전군 체제는 수십 년 동안 연구·토의·훈련을 통해 정착됐고, 작전계획의 기본 골격을 이루고 있으며, 이를 기반으로 부대 편성과 전투진지가 준비되어 있고, 육군의 의식 속에 굳게 자리 잡고 체질화 되어 있음에도 불구하고 이를 해체한다는 것은 최악(最惡)의 발상이다. 야전군사령부와 작전사령부(해·공군)는 합참이나 각군본부가 제 기능을 수행하지 못할 때도 작전을 계속할 수 있는 안전장치이기도 하다. 고로 육군의 야전군사령부와 해·공군의 작전사령부는 필히 존속시키고 참모총장에게는 작전지휘권을 주지 않아야 한다.

참모총장이 작전지휘를 한다고 작전의 질이 높아진다고 볼 수 없다. 국방부가 “최고의 전문성을 가진 참모총장이 작전을 지휘하면 작전의 질이 높아진다.”고 주장하고 있는바 언뜻 듣기에는 그럴듯하게 보이지만 사실은 그렇지 않다. 국방부 주장은 합참의장이나 군사령관이 지휘하면 작전의 질이 낮아지므로 참모총장이 지휘해야 작전의 질이 높아진다는 말이며, 합참의장이나 군사령관의 전문성이 참모총장보다 못하다는 말인데 이는 억지에 불과하다. 군사령관이나 작전사령관(해·공군)까지 진출한 사람은 이미 능력을 인정받아 발탁된 사람들로 그들의 능력이 참모총장에 뒤지지 않는다. 최고의 능력을 가진 사람이 참모총장이 되면 좋겠지만 항상 최고의 전문성을 지닌 능력자가 참모총장이 된다는 보장도 없다. 한 사람의 장수에 의해 승패가 좌우되던 고대나 중세의 전쟁과 달리 20세기 이후의 현대전은 각급 지휘관과 참모의 통합 능력에 의해 승패가 갈리는 것이지 참모총장 한 사람에 의해 승패가 결정되는 것이 아니다. 어떤 사람이 참모총장이 되던 참모총장은 참모들의 건의를 받아 결심하고 명령을 하달한 후에는 예하 지휘관의 판단과 결심에 맡겨야지 일일이 간섭해서는 안 되며 간섭할 수도 없다. 평소 장교들의 능력을 개발하여 정예간부로 육성해야 되는 것이지 전쟁마당에 작전지휘를 한다고 되는 것이 아니다. 참모총장이 지휘한다고 ‘작전의 질이 높아진다’ 는 것은 참모총장에게 작전지휘권을 주기 위한 허울 좋은 구실에 불과하다.

참모총장에게 작전지휘권을 주지 않으면 모든 문제가 해소(解消)된다. 군정(